ЛЕКЦИЯ XXXIX

Меры, принятые в начале царствования Александра III к облегчению земельной тесноты крестьян. – Крестьянский банк и его первые шаги при Бунге. – Облегчение аренды казенных земель крестьянами. – Упорядочение крестьянских переселений. – Правила 1881 г.– Закон 13 июля 1889 г.– Введение фабричной инспекции и закон о защите малолетних и женщин на фабриках. – Налоги на наследства и на процентные бумаги. – Вопрос об административной крестьянской реформе. – Кохановская комиссия. Ее состав и ликвидация ее работ. – Крушение игнатьевского режима.

Учреждение Крестьянского банка

В прошлой лекции я рассказывал вам довольно подробно первые шаги царствования императора Александра III и остановился в конце ее на тех податных реформах, которые были проведены при Абазе и Бунге.

В это же время разработан и проведен был ряд мер; направленных к борьбе с крестьянским малоземельем. В этом отношении следует указать три главные меры: во-первых, учреждение Крестьянского банка, при помощи которого крестьяне могли бы иметь дешевый кредит для покупки земель; во-вторых, облегчение аренды казенных земель и оброчных статей, которые отдавались или могли отдаваться в аренду, и, наконец, в-третьих, урегулирование переселений.

Николай Христофорович Бунге. Портрет работы И. Тюрина, 1887

Все эти задачи были совершенно определенно намечены еще в эпоху «диктатуры сердца» и были переданы в наследство новому правительству.

Что касается до проекта учреждения Крестьянского банка, составленного Бунге и внесенного Бунге, Игнатьевым и Островским в Государственный совет за общей их подписью, то в представлении об этом указывалось, что ввиду ограниченности тех средств, которые казна может на это дело дать, необходимо наблюдать, чтобы эти средства шли на помощь лишь наиболее малоземельным крестьянам и чтобы ссуды давались не в произвольном размере, а только в том, который нужен для приобретения земли, необходимой для того, чтобы владение каждого получившего ссуду крестьянина достигало лишь максимальной нормы, установленной по Положению 1861 г., когда дело касалось крестьян-общинников; если же дело шло о приобретении отдельными крестьянами подворных участков, то чтобы весь покупаемый или округляемый при содействии банка надел доводился до максимального размера подворного участка, определяемого в законе или по обычаю для каждой местности.

Государственный совет не согласился с такой постановкой вопроса главным образом ввиду того весьма сильно действовавшего тогда жупела, что будто бы в народе циркулируют толки о «черном переделе» и что народ будто бы ждет, что правительство само даст к этому сигнал. Государственный совет счел нужным бороться с этими толками и в постановке вопроса о Крестьянском банке. Поэтому было постановлено, что Крестьянский банк должен вообще помогать крестьянам независимо от того, какие крестьяне и в каком размере покупают землю. Бунге пришлось с этим помириться ввиду тех политических условий, которые тогда были учтены Государственным советом, и, таким образом, явилась такая постановка дела, которая, в сущности говоря, должна была значительно исказить самый характер нового учреждения.

Надо, впрочем, сказать, что, несмотря на то что правительство в первое время могло ассигновывать на Крестьянский банк не более чем по 5 млн. руб. ежегодно, тем не менее в первые три года, пока Бунге был министром и пока действовал первый состав администрации Крестьянского банка, подобранный самим Бунге, деятельность банка регулировалась теми соображениями, которые были выражены Бунге в его первоначальном проекте, и ссуды банка выдавались действительно наиболее нуждающимся в земле крестьянам. Но через три года направление деятельности банка изменилось; правительство испугалось накопившихся недоимок и в результате стало усердно продавать земли крестьян, оказавшихся неисправными плательщиками, так что в конце концов вся деятельность банка в конце 80-х годов свелась к весьма ограниченным, ничтожным оборотам и случайной весьма нерациональной покупке земель зажиточными крестьянами. В результате после десяти лет существования Крестьянского банка было вычислено, что размеры крестьянского землевладения благодаря банку увеличились лишь на 1,2%, т. е. едва на 0,12% в год, между тем как при содействии частных кредитных учреждений и без их содействия в предшествующее время крестьянское землевладение увеличивалось ежегодно в среднем на 0,3%.

Облегчение аренды казенных земель крестьянами

Что касается вопроса об аренде земель, то в этом отношении уже в то время в общем сознании пробивалась мысль, что ввиду необычайного роста арендных цен следовало бы, по возможности, регулировать не только аренду казенных земель, но и аренду земель частновладельческих. Такое течение отражается в тогдашней прогрессивной печати. Так, например, в программе, опубликованной в «Вестнике Европы» в это время, на первый план ставилась борьба с малоземельем и стремлением к передаче в руки крестьян, по возможности, необходимого количества земли[1].

С другой стороны, и правительственным сферам не чужда была мысль о том, что следует как-нибудь урегулировать как казенную, так и частную аренду земли крестьянами. Так, в одной из правительственных комиссий, обсуждавших поземельный вопрос в 1881 г., а именно в комиссии, состоявшей под председательством П.П. Семенова, был возбужден вопрос о том, чтобы крестьяне, арендующие у частных владельцев землю, арендовали бы ее по условиям, заключенным не меньше чем на девять лет, и чтобы им представлено было право выкупать эти земли по цене, представляющей капитализацию средней арендной платы за эти девять лет[2].

На такой же приблизительно позиции стояли и «сведущие люди» второй сессии, которые также сочли необходимым урегулировать частновладельческие арендные цены и сами условия найма земель. Но Государственный совет и здесь стал на почву различных опасений, и все эти предположения остались без движения. Урегулирование условий аренды коснулось одних только казенных имуществ; но, конечно, и в этом случае оно имело все-таки некоторое значение, потому что таких казенных имуществ было несколько миллионов десятин. До 1881 г. огромная часть этих угодий арендовалась частными лицами, различными предпринимателями и кулаками, а вовсе не сельскими обществами и не крестьянами, нуждавшимися в земле. И вот впервые в апреле 1881 г., по инициативе Игнатьева, который был еще тогда – при Лорис-Меликове – министром государственных имуществ, было установлено, что казенные земли в аренду отдаются прежде всего окружным крестьянам, на каком бы расстоянии от них они ни владели своей землей. Это сразу значительно изменило положение, ибо вместо 23% крестьянской аренды на казенных оброчных статьях до 1881 г. теперь стало арендоваться крестьянскими обществами 66% всех казеннооброчных статей.

В 1884 г. правила об аренде казенных земель были несколько изменены; а именно, по закону 1881 г. земли отдавались в 24-летнюю аренду, а тут срок аренды был сокращен до 12 лет и притом без торгов впредь могли их брать только те крестьяне, которые живут не далее 12 верст от арендуемой оброчной статьи. Таким образом, действие этой скромной, но благожелательной меры 1881 г, в 1884 г. было несколько ограничено.

Разработка вопроса о крестьянских переселениях

Что касается до переселенческого вопроса, который стал в это время заявлять о себе в довольно острых формах, то следует заметить, что, вообще, переселенческое движение являлось делом не новым. При крепостном праве переселения могли совершаться лишь в двух формах: путем вывода крестьян помещиками на купленные ими пустопорожние земли или в форме самовольного бегства крестьян. Надо сказать, что эта вторая форма вовсе не была исключительной при крепостном праве; так, например, по отрывочным сведениям, которые имеются в литературе предмета, в 1838–1840гг. из Тамбовской губернии выселилось самовольно около 8 тыс. душ помещичьих крестьян; затем в 40-х годах из Полтавской губернии выселилось тоже самовольно около 3 тыс. душ. Таким образом, мы видим, что значительное количество душ крестьян при крепостном праве переселялось самовольно на свободные места, и правительство, в значительной части случаев не имея возможности их возвращать, смотрело на это сквозь пальцы, приписывало их к ближайшим к месту их водворения обществам и вводило в казенный оклад. Казенные крестьяне переселялись на более правильных условиях еще со времен Киселева, который деятельно занимался, как вы помните, еще с 40-х годов вопросом расселения казенных крестьян. Здесь дело шло гораздо правильнее: законом предусматривались различные, частью даже денежные, пособия, которые, впрочем, редко выдавались в полном объеме ввиду отсутствия средств. Между 1831 и 1866 г. казенных крестьян переселялось примерно по 9 тыс. душ в год, а были годы, когда размеры этого переселения достигали 28 тыс. душ.

С уничтожением крепостного права движение переселенцев, конечно, не прекратилось. Хотя в Положении 1861 г. было указано, что в первые девять лет крестьяне не имеют права оставлять наделы без согласия помещиков, тем не менее самовольные переселения достигли значительных размеров. При этом, несмотря на то что новые переселения в Амурский и Уссурийский края были обставлены вскоре после приобретения этих территорий большими льготами, крестьяне предпочитали действовать на свой страх и переселялись в менее отдаленные местности Сибири, а отчасти и на окраины Европейской России без разрешения и без содействия правительства.

К концу 70-х годов размеры такого самовольного переселенческого движения подходят к 40 тыс. душ в год. Правительство признало наконец своевременным обсудить этот вопрос, и на основании соглашения между министрами внутренних дел, государственных имуществ и финансов были выработаны особые Правила 10 июня 1881 г., которые, впрочем, не были объявлены во всеобщее сведение, а были лишь предназначены для руководства местных начальств. Было признано желательным допускать переселения крестьян только с разрешения правительства, причем такие разрешения должны были выдаваться по соглашению министров внутренних дел и государственных имуществ. Разумеется, это опять-таки создавало огромную процедуру и волокиту, которой крестьяне не желали подчиниться. Поэтому и после принятия этой меры по-прежнему шли самовольные переселения крестьян.

Когда Игнатьев созвал вторую сессию «сведущих людей» (в сентябре 1881 г.), то работой, предложенной им на обсуждение, был именно переселенческий вопрос. Эта комиссия «сведущих людей» сильно раскритиковала Правила 10 июня 1881 г. и признала, что переселенческое движение не должно подвергаться никакой регламентации, что вообще переселения должны признаваться целесообразными и допустимыми в том объеме, в каком они происходят, и что правительством должны быть принимаемы только меры по отношению к водворению переселенцев, но что при этом отнюдь не следует стеснять их в выборе места переселения; что им должны быть при этом даваемы известные льготы, именно воспособления на первое время, если возможно, – денежные и натуральные пособия, последние, например, в форме выдачи леса на постройку.

В конце концов, хотя этот план «сведущих людей» не получил утверждения, а продолжали «действовать» или, точнее сказать, бездействовать Правила 10 июня 1881 г., тем не менее переселенческое движение продолжало по-прежнему совершаться в форме самовольных переселений. Но правительство и в эти годы вынуждено было мириться с этим фактом, и эти самовольные переселенцы, вопреки закону, не только не возвращались назад, а их и формально в конце концов «устраивали» на местах, иногда даже давая им (в виде исключения) известные льготы и ссуды. В конце концов в 80-х годах, уже при полном разгаре реакции, при графе Д. А. Толстом, который сделался министром внутренних дел в 1882 г. и, как известно, вовсе не был склонен содействовать облегчению каких бы то ни было народных нужд, тем не менее правительство не могло бороться с этим переселенческим движением и мало-помалу должно было, в сущности, принять почти все меры, которые рекомендовались «сведущими людьми»; и вот в 1889 г. – в эпоху полной реакции – был проведен через Государственный совет первый опубликованный закон о переселениях 13 июля 1889 г., которым разрешение переселений несколько было облегчено, именно: оно зависело по этому закону уже не от соглашения двух министров, а только от министра внутренних дел, и при этом сами переселения обставлялись очень значительными льготами – на три года переселенцы освобождались от всяких податей и воинской повинности, а на следующие три года подати взимались с них в половинном размере. Были оказываемы и различные денежные и натуральные воспособления, первые, впрочем, до середины 90-х годов в очень ничтожных размерах.

Рабочее законодательство Бунге

Чтобы покончить с политикой Бунге по отношению к народным массам, следует упомянуть о тех законах по рабочему вопросу, которые были изданы впервые при Бунге, начиная с 1882 г. Впервые русское правительство стало с этого времени на путь защиты – если не всех рабочих, то, по крайней мере, малолетних и женщин – от произвола фабрикантов. Законом 1882 г. впервые ограничена была продолжительность рабочего времени малолетних и женщин и более или менее поставлены под контроль правительственных властей условия их работы, а для надзора за исполнением этих постановлений были учреждены первые должности фабричных инспекторов. Рядом последующих узаконений 1884–1886 гг. закон о фабричной инспекции был еще несколько развит.

Затем следует еще упомянуть о попытках, которые были сделаны при Бунге, к привлечению более имущих классов к несению доли податного бремени. Первой такой попыткой был закон о налоге на наследства, изданный 15 июня 1882 г., а затем и другой закон – о налоге на процентные бумаги – 20 мая 1885 г.

Таковы были эти, все-таки немаловажные в общем счете, хотя, конечно, и вполне паллиативные, мероприятия правительства начала, или даже первой половины 80-х годов, направлявшиеся к улучшению экономического положения народных масс.

Разработка реформы крестьянского самоуправления

Что касается вопроса об упорядочении крестьянского общественного устройства и управления, то этот вопрос, как я вам говорил раньше, был передан циркуляром Лорис-Меликова от 22 декабря 1880 г. на обсуждение земствам, и земства очень охотно воспользовались тогда этим приглашением правительства. При обсуждении этого важного вопроса многие земства его значительно расширили и некоторые из них поставили даже вопрос об изменении всего местного управления в стране. Наиболее передовые земства при этом, естественно, стали на точку зрения необходимости установления связи между крестьянским самоуправлением и земством, признав в то же время безусловно необходимым освободить крестьянское самоуправление от тех элементов административно-полицейской опеки, которая была установлена над ним законодательством 19 февраля 1861 г.

Вместе с этим в некоторых земствах вновь возникает и вопрос о всесословной волости. Земства признавали довольно единодушно, что прежде всего крестьян надо избавить от той сословной исключительности, которая ставила их под особую полицейско-административную опеку, а затем объединить крестьян с другими сельскими жителями или сословиями, причем первой единицей самоуправления некоторые из земств предполагали сделать всесословную волость.

Но надо сказать, что и в самих земских кругах эта постановка вопроса вызвала тогда возражения, притом с двух противоположных сторон: некоторые наиболее народнически настроенные земцы боялись установления всесословной волости в том отношении, что в ней помещики получат большое преобладание над крестьянами в силу своего большего развития, а крестьяне будут повиноваться барину ввиду тех бытовых условий и навыков, которые еще остались от крепостного права; с другой стороны, некоторые представители земства, даже довольно прогрессивные, – как, например, князь С. В. Волконский и А. И. Кошелев в рязанском земстве, – полагали, что в такой всесословной волости крестьянская масса задавит интеллигентных представителей и что может случиться так, что даже прогрессивные начинания, – как, например, вопрос об ассигновании денег на земскую школу, – погибнут от преобладания невежественной массы в первой инстанции всесословного земства.

Таким образом, и в земствах вопрос этот не получил единодушного разрешения в то время.

В разрешении вопроса о преобразовании крестьянского общественного управления и всего местного самоуправления большое значение имели сенаторские ревизии, которые собрали по этому предмету довольно большой материал. Когда же осенью 1881 г. сенаторы вернулись из своих объездов, то, по всеподданнейшему докладу Игнатьева, решено было учредить особую вневедомственную комиссию под председательством статс-секретаря Коханова, бывшего товарища министра при Лорис-Меликове, комиссию, которая потом так и называлась по имени своего председателя кохановской. В ее состав были назначены кроме ревизовавших различные губернии сенаторов некоторые из лиц, принимавших участие в предварительной разработке вопроса о реформе местного управления, затем, в качестве членов-экспертов, разные земские деятели в очень небольшом числе, причем Коханову было предоставлено право их число впоследствии увеличить.

Эта комиссия, созданная, таким образом, как бы для осуществления некоторых идей эпохи «диктатуры сердца», начала свои работы с осени или, вернее, даже с зимы 1881 г. и в трех первых своих заседаниях установила общий план своих работ, который представлен был на высочайшее утверждение, а затем выделила из своего состава особую подкомиссию, названную почему-то «совещанием», во главе с тем же Кохановым, причем в нее были включены и ревизовавшие сенаторы. На эту подкомиссию и была возложена подробная разработка реформы. Совещание это работало в течение 2,5 лет и проектировало целый ряд весьма важных преобразований. Оно разработало реформу не только крестьянского общественного устройства, но и всего местного управления. При этом оно стало на всесословную или, вернее, даже на бессословную точку зрения и во главу угла своих работ положило мысль, что крестьяне должны быть освобождены наравне с другими сословиями от всякой административной опеки и что сельские общества должны включать в свой состав всех сельских обывателей данного околотка без различия сословия, причем все они должны на равных правах принимать участие в сельском самоуправлении. Характер чисто крестьянской единицы должен был быть сохранен лишь за крестьянской поземельной общиной, которая являлась бы единицей чисто хозяйственной без всяких полицейских обязанностей. Такие общины могли, однако, существовать лишь там, где сохранилось общинное землевладение. Наоборот, бессословные сельские общества, учрежденные для целей общественно-административных, должны были существовать повсюду.

Эти бессословные сельские общества являлись бы, таким образом, первой и низшей единицей самоуправления и непосредственно должны были быть связаны с уездным земством. Волость совершенно исключалась из числа самоуправляющихся единиц и, по идее кохановской комиссии, должна была получить значение лишь территориального подразделения уезда для земских административно-хозяйственных целей, причем во главе каждой волости должен был быть поставлен особый земский приказчик – «волостель», который и избирался бы из местных жителей уездными земскими собраниями.

В таком виде был разработан проект изменения земского и крестьянского самоуправления к концу работ «совещания» кохановской комиссии; но конец работ этого «совещания» (конец 1884 г.) совпал с полной победой реакции в правительственных сферах, когда министром внутренних дел был уже Толстой и когда он уже успел вполне ориентироваться во вверенном ему министерстве. Толстой решил так или иначе ликвидировать всю ту работу кохановской комиссии, которая была произведена, а для того, чтобы эта ликвидация прошла до некоторой степени в благовидной форме, как будто бы в согласии с мнением большинства местных сведущих людей, то решено было вызвать в состав кохановской комиссии таких «сведущих лиц», которые могли бы безусловно отвергнуть все выводы «совещания». Выбор их был произведен, разумеется, помимо Коханова: в состав их были приглашены некоторые губернаторы и ряд известных представителей реакционного дворянства, и они-то и подвергли все работы кохановской комиссии своей реакционной критике.

Отставка Н. Игнатьева и возврат в правительство Д. Толстого

Константин Победоносцев

Собственно, крах игнатьевского режима произошел еще в мае 1882 г. – ровно через год после того, как Игнатьев сделался министром внутренних дел. Крушению Н. П. Игнатьева содействовал главным образом все тот же К. П. Победоносцев, который вызвал за год перед тем падение гр. Лорис-Меликова. Воспользовался для этого Победоносцев моментом, когда Игнатьев решился, под влиянием своих московских единомышленников славянофилов, предложить созыв во время коронации земского собора в Москве. В состав этого собора должны были быть призваны лица разных сословий в числе более 3 тыс. человек. Очевидно, это было бы довольно нелепое собрание, отнюдь не похожее на законодательные или даже законосовещательные учреждения цивилизованных государств. Про такой собор Катков мог, конечно, выразиться, как он это сделал в одной из статей того времени, что это было бы просто такое же «ура», «какое недавно раздавалось в Кремлевском дворце на слова государя, возвещавшего войну».

В недавнее время опубликована переписка г-жи Голохвастовой с И. С. Аксаковым, которая рисует весь ход этого дела[3]. Проект, разработанный одним московским славянофилом, Голохвастовым, и представленный государю Игнатьевым, по-видимому, уже получил одобрение императора Александра, когда в это дело вмешался Победоносцев, который действовал против Игнатьева опять-таки путем закулисных интриг и устроил ему своего рода coup d'état [государственный переворот]. Когда Игнатьев узнал, что Победоносцев едет с докладом по этому вопросу в Гатчину, он просил Победоносцева назначить ему накануне доклада свидание, но Победоносцев ответил, что он поздно встает, а доклад начинается рано, и уехал, нарочно не повидавшись с Игнатьевым, а тот получил уже непосредственно от императора Александра, которого Победоносцев успел-таки убедить разорвать окончательно со всеми системами уступок общественному мнению, уведомление, что его проект неприемлем.

Игнатьеву оставалось подать в отставку. На его место был призван граф Д. А. Толстой, тот самый, который в 1880 г. был уволен от поста министра народного просвещения по инициативе Лорис-Меликова к ликованию всей мыслящей России.

Лишь с этого момента стал явственно определяться правительственный курс, которого император Александр III придерживался, уже до конца жизни и который сообщил ярко реакционную окраску всему его царствованию.