Вся масса вновь созданных при Петре I учреждений не стояла в такой строгой иерархической системе, как учреждения древней Руси. Прежде, в XVII в., все в уезде было в зависимости от воеводы, воевода был в зависимости от приказа, приказ – от Боярской думы. В петровских учреждениях такого цельного иерархического порядка нет: губернаторы, завися от коллегий, в то же время находятся в непосредственных отношениях к Сенату; городские магистраты хотя и находятся в некоторой зависимости от губернаторов, но подчинены Главному Магистрату. С достаточным основанием можно считать, что в прямом подчинении Сенату находились не одни коллегии, но и вся областная администрация, городская и губернская. Таким образом Сенат объединял и контролировал различные отрасли управления. Элементами, связавшими всю администрацию и служившими для контроля, были фискалы (контролеры финансовые и отчасти судебные) и прокуроры (органы открытого надзора); они состояли при всех учреждениях и были подчинены генерал-прокурору, бывшему как бы связью между государем и Сенатом, а также органом верховного контроля. Такова была в общих чертах система петровской администрации.
В ней новы все учреждения и по именам, и по внешней организации; ново стремление законодателя разграничить ведомства, ввести деятельный контроль; новым представлялась Петру и коллегиальная система, о введении которой он так старался. Но исследователи замечают, что при всей новости форм и при том условии, что новые формы администрации были явно не национальны и пахли иноземным духом, учреждения Петра I все-таки стали очень популярны на Руси в XVI II в. Объясняют это тем, что в администрации Петра "старая Россия вся сказалась в преобразовательных учреждениях". И в самом деле, основания административной системы остались прежние: Петр оставил все управление России в руках почти исключительно дворянских, а дворянство и в XVII в. несло на себе всю администрацию; Петр I смешал в администрации коллегиальное начало с единоличным, как было и раньше; Петр I, как прежде, управлял "системою поручений", приказав администрацию Сенату, с генерал-прокурором. Так при новых формах осталась старая сущность (см. Градовского "Высшая администрация России в XVIII в. и генерал-прокуроры").
