ЛЕКЦИЯ XXX

(начало)

Выработка нового городового положения. – Прежнее устройство наших городов по закону и на деле, – Работы 40-х годов. – Ход работ по составлению Положения 1870 г. – Содержание и критика этого Положения.

Состояние русских городов до царствования Александра II

В своем курсе (двух первых его частях) я о городской реформе и вообще о развитии городов в дореформенное время до сих пор ничего не говорил, потому что, в сущности говоря, и сказать было нечего. Дело в том, что городская жизнь, состояние городского хозяйства, экономическое положение городов в течение не только первой половины XIX в., но, в сущности, до 60-х годов включительно оставались, можно сказать, почти без изменения, так что и то устройство городского самоуправления, которое было дано Екатериной, не только не развивалось, но, как вы сейчас увидите, в сущности говоря, замерло и пришло в значительный упадок. Чтобы вам ясно представить картину городов и городской жизни в начале XIX в., я приведу несколько статистических данных, собранных по официальным источникам в одной из статей лучшего знатока дореформенного и пореформенного городского хозяйства профессора Дитятина. Эти статистические данные собирались в течение XIX в. три раза: именно, Министерство внутренних дел собирало их в 1825 г., потом они были собраны в 1852 г. и, наконец, в 1867 г. И замечательно, что во все эти три срока данные эти давали почти ту же, без перемены, картину затхлой, неподвижной и как бы остановившейся в своем развитии городской жизни.

По статистическим таблицам, составленным в 1825 г., оказывается, что из 42 губернских городов, – в том числе и городов, бывших отдельными единицами, равными в административном отношении губерниям, как Одесса, – только в двух – Одессе и Вильне (и надо заметить, что оба эти города были окраинными, почти нерусскими), каменные постройки преобладали над деревянными – в Одессе, собственно, потому, что камень там гораздо дешевле дерева. В Петербурге в это время деревянных построек было в два раза, а в Москве в два с половиной раза больше, чем каменных. В остальных губернских городах отношение было гораздо хуже: один к пяти – в одном городе, один к семи – в двух, к восьми – в трех, к десяти – в двух, и, наконец, в Самаре на одну каменную постройку приходилось 784 деревянных! Вот каково было положение в этом отношении.

Почти через тридцать лет, в 1852 г., когда появились новые статистические данные, они давали ту же картину, и почти ту же картину повторяют в этом отношении и данные 1867 г. И в законодательстве остался резкий след этого положения: именно в XII томе свода законов, где помещен строительный устав, указано, что в целом ряде городов допускается, в виде исключения, крыть дома соломой с раствором глины и навоза, и это настолько являлось потребностью, что целый ряд губернских начальств хлопотал о распространении этого разрешения и на их города!

Русское городское самоуправление при Екатерине II и Александре I

Вот какова была бедность и некультурность городских поселений в это время. Однако городам в России, как вы знаете, Екатериной еще в 1785 г. было даровано самоуправление, и самоуправление как будто даже довольно широкое. Все городские сословия, которых тогда считалось шесть, были допущены к выборам; они выбирали общую думу и затем эта общая дума должна была выбирать свой исполнительный орган – шестигласную думу, где опять-таки было представлено каждое из сословий. Эта шестигласная дума и должна была заведовать городским хозяйством. Таково было положение дел по закону. На деле, как вы увидите, оказалось иное.

Вы помните, что Павел Петрович это положение Екатерины отменил прежде, чем оно успело войти в жизнь; он находил, – независимо от того, что он все отменял, что делала его мать, – что эта грамота городам, говорящая о вольностях и правах городских жителей, особенно противоречит самодержавному строю, руководителем которого он желал быть. Правда, как только миновало бурное и нелепое правление Павла Петровича, Александр I восстановил полностью жалованную грамоту Екатерины. Таким образом, по закону, самоуправление восстановилось с самого же начала XIX в., но отсюда было бы ошибочно сделать заключение, что оно восстановилось или когда-либо существовало на самом деле. Из исследований Министерства внутренних дел мы видим, что не только в захолустных городах, где и по своду законов полагалось упрощенное управление, но даже и в губернских городах, даже в столицах городские учреждения существовали только на бумаге. Мы видим, что и в Петербурге, и в Москве не существовало некоторых учреждений, указанных в законе, как, например, городского депутатского собрания, которое должно было вести особые книги учета горожан, пользовавшихся избирательными правами, и которое могло бы регулировать правильное участие избирателей в выборах, – этих депутатских собраний не было и никаких книг не велось, так что даже трудно представить себе, как производились выборы, и можно думать, что когда они бывали, – а они бывали, во всяком случае, для избрания городского головы, который избирался теми же избирателями, которые должны были выбирать и общую думу, – можно думать, что они производились совершенно произвольно, случайно приходящими лицами, прав которых никто не проверял. Затем, есть довольно определенные сведения, что из избирателей, которые должны были пользоваться своими избирательными правами, участвовала максимум одна десятая, а чаще одна двадцатая часть. По сословиям процент участвовавших в выборах разнился, и профессор Дитятин указывает, что в Москве в 40-х годах в выборах городского головы из мещан-избирателей обычно участвовало от 0,5% до 0,1% – настолько слабо было использование ими своих прав. Но этим дело не ограничивалось. Ревизия городского самоуправления, которая была предпринята Министерством внутренних дел в 40-х годах, показала, что не только так плохо были поставлены выборы городских голов, но что, в сущности говоря, с общими думами дело обстояло еще хуже: они на практике почти нигде не существовали, а часто и совсем не выбирались; так, например, даже в Москве с начала XIX в. общая дума фактически не существовала.

Таким образом, можно думать, что городские обыватели сами отказались от пользования теми правами, которые им были предоставлены по закону. Наряду с этим, так как кое-какое городское хозяйство все же существовало, хотя и при невероятно плохом его ведении, то взамен учреждений, установленных законом, возникали, как открыла ревизия, самочинные учреждения, которые существовали годами, которым администрация, вовсе с ними не церемонившаяся, а пользовавшаяся ими как своими канцеляриями и своими второстепенными органами, нисколько не препятствовала существовать. Учреждения же эти должны были не облагать жителей налогами, а выпрашивать подаяние на поддержание убогого благоустройства у богатых людей. Эти самочинные учреждения возникали в самых разнообразных видах; так, например, ревизовавшие чиновники в городе Крестцах открыли в 40-х годах особое «городских дел учреждение». В самой Москве существовал какой-то непредусмотренный законами «дом московского городского общества» – не просто дом, а учреждение, заменявшее общую думу, неведомо как составлявшееся и являвшееся самой захудалой заурядной канцелярией, в совершенно покорном повиновении у московской полиции, при которой оно могло заменять то якобы самоуправление, которое должно было существовать по закону!

Вот до какой степени расходилась действительность с теми громкими фразами, которые входили в екатерининское законодательство, долженствовавшее обеспечивать свободу и права горожан, а в действительности сводившееся к полному запустению.

Объяснение этому, я думаю, можно прежде всего найти в том, что общий строй отношений власти к подданным и вообще строй всего государства был таков, что та всемогущая опека, которая проявлялась со стороны представителей власти, т. е. полиции, совершенно уничтожила охоту принимать участие в мнимом самоуправлении у людей сколько-нибудь самостоятельных. Еще большее значение имело то обстоятельство, что по екатерининскому законодательству этому самоуправлению не было предоставлено никакого права самообложения, а, разумеется, без него какое же может быть самоуправление? Было сказано, что эти учреждения должны будут заботиться о собирании средств, но это значило только, что они могут собирать пожертвования и на них мостить улицы и ставить фонари, если денег хватит. Понятно, что к этому никакого вкуса у наиболее развитых обывателей не было, и поэтому это самоуправление и должно было захиреть и заглохнуть.

Попытки городской реформы при Николае I

Николай Милютин

И вот, когда в 40-х годах, еще при крепостном строе, появились некоторые симптомы развития экономической жизни в России и когда правительство начало до некоторой степени поощрять развитие капиталистического хозяйства и производства, то оно несколько встревожилось таким плачевным состоянием городов, и в составе Министерства внутренних дел, во главе которого стоял довольно просвещенный человек – Л. А. Перовский, нашелся тогда очень молодой и талантливый человек, служивший начальником отделения хозяйственного департамента, человек, о котором я уже много раз упоминал, – Н. А. Милютин. Он отыскал «дело» о положении городов, начатое в 1825 г., и благодаря его энергии, а также его личным связям в тогдашнем интеллигентном обществе к этому делу были привлечены такие незаурядные люди, как Ю. Самарин, Ив. Аксаков и др.; они поехали по разным городам России прежде всего для того, чтобы собрать сведения о положении городского хозяйства и его потребностях в разных местностях и тем дать материал министерству для разработки нового городового положения. Энергия Милютина пошла так далеко, что если и не было выработано нового городового положения для всех городов русских, то ему удалось все же выработать новое городовое положение для Петербурга, что уже было фактом весьма исключительным, так как вы помните, что 40-е годы в царствование Николая Павловича были ведь совершенно реакционной эпохой. Но именно благодаря тому, что со стороны несчастного городского представительства правительство не привыкло и не могло опасаться никаких волнений и беспокойств, сам Николай Павлович позволил Министерству внутренних дел довести это дело до конца, и вот для Петербурга было выработано совершенно необычное положение, которое прошло через Государственный совет и было утверждено императором.

По этому положению восстановлена была не существовавшая в действительности общая городская дума. Милютин, будучи в это время человеком совершенно неопытным, не имея никаких образцов самоуправления в действительной русской жизни, но искренно желая его обновить, объяснял себе запущенность городских дел некультурностью тех слоев населения, которым это дело было вверено, и поэтому он поставил на первый план задачу влить в состав городского самоуправления наиболее культурные и просвещенные силы страны; и так как таким наиболее культурным слоем тогда было дворянское сословие, то он и захотел привлечь к этому делу тех из дворян, которые жили в городах. Поэтому он вместо прежнего деления на шесть весьма схоластически сформированных сословий установил новое деление на пять городских сословий, причем первым из этих сословий были потомственные дворяне, имевшие в городах какое-нибудь недвижимое имущество или чем-либо прикосновенные к хозяйственной городской жизни; затем шло второе сословие – личные дворяне и разночинцы, т. е. главным образом чиновники, затем – сословие купцов, сословие мещан и сословие цеховых ремесленников, не принадлежащих к мещанам. Представителей этих пяти сословий Милютин ввел в состав городского общества, надеясь особенно на дворян. Сословия эти должны были выбирать всесословную думу, причем замечательны размеры этой думы: было предоставлено каждому сословию право выбирать от 100 до 150 представителей; таким образом, общие размеры этой думы были довольно величественны (более 500 человек), и всего удивительнее, что именно в таких размерах Николай Павлович допустил это городское представительство.

Эта дума должна была выбирать особую «распорядительную», в сущности, исполнительную, думу, которая должна была на практике вести все хозяйство. Во главе думы по-прежнему поставлен был городской голова, который опять-таки избирался всеми сословиями. В сущности говоря, вы видите, что фактически это новое положение не представляло собой ничего особенно нового в сравнении с екатерининским законодательством, а скорее это была доброжелательная, но неудачная попытка восстановить или установить на деле то, что ранее было дано по закону, и хотя, конечно, из дворян, живших в столице, можно было бы привлечь и довольно просвещенных лиц, в общем они оказались достаточно равнодушными к этому делу; дума, правда, собиралась теперь, выбирала распорядительную думу, но, не имея должной самостоятельности и в особенности не пользуясь правом самообложения, которое не было дано и на этот раз, это городское самоуправление было обречено на полный неуспех. Тем не менее мы видим, что когда наступают новые веяния, когда стало чувствоваться движение вперед, правительство начинает пугаться и этого самоуправления. Именно петербургского генерал-губернатора Игнатьева уже при Александре II, в конце 50-х годов, пугают размеры думы, которые установил Милютин в 1846 г. Эти размеры наталкивали власти в конце 50-х годов на тревожные мысли и на воспоминания о 48 годе, когда почти везде в больших европейских центрах общественное движение исходило от больших городских дум. Сходство, конечно, здесь было только внешнее, но оно настолько встревожило правительство, что состав и порядок выборов в городскую думу были пересмотрены в Государственном совете; размеры думы были уменьшены до 250 человек, и затем самый порядок избрания гласных был установлен двухстепенный, а не прямой, при помощи особых собраний выборщиков, даваемых сословными куриями.

Разработка реформы городского управления при Александре II

В таком положении было дело, когда остальные города Российской империи, движимые общим либеральным движением, общим сознанием всего русского общества необходимости проявления известной самостоятельности, желая вырваться из административной опеки после Крымской войны, стали в конце 50-х и начале 60-х годов просить о распространении на них петербургского положения, которое они, конечно, довольно плохо знали и понимали, но которое казалось им многообещающим. Правительство и распространило это положение в 1863 г. на Москву и Одессу. Сверх того, когда правительство увидело, что такие ходатайства продолжают поступать, притом не только со стороны городов, но даже и от многих дворянских провинциальных обществ, то это на него подействовало, ибо в то время в правительстве преобладало еще прогрессивное настроение, и тогда же решено было выработать новое городское положение: 20 июля 1862 г. последовало высочайшее повеление о том, чтобы безотлагательно приступить к выработке нового городового положения для всех городов в России.

Министр внутренних дел, которым тогда уже был Валуев, тотчас же издал циркуляр губернаторам, которым предлагал учредить особые комиссии для обсуждения и выяснения этого вопроса. Таким образом, правительство предоставило в этом случае самим представителям общества довольно широкое участие в первоначальном обсуждении этого дела, и мы видим, что таких местных комиссий было образовано целых 509; все они представили свои соображения, свои пожелания, которые, в сущности говоря, не основывались ни на каком опыте, свидетельствовали в большинстве случаев о плохом представлении членов этих комиссий относительно возможных форм городского самоуправления, но были одушевлены либеральными стремлениями, причем в них правильно указывалось на связь существующего строя и его всепроникающего административного попечения с тогдашним печальным положением городского хозяйства; однако дальше общих мест эти положения не шли и в них не было даже определенного требования, чтобы прежде всего городское самоуправление пользовалось правом самообложения, без которого на деле ничего не могло выйти.

Когда Министерство внутренних дел получило все эти работы, оно сделало из них сводку и на основании этой сводки и общих теоретических данных и сведений об устройстве городского самоуправления на Западе выработало общий проект, который был готов в 1864 г. Этот проект поступил на заключение барона Корфа, тогдашнего главноуправляющего кодификационным отделом, который сообщил на него несколько более или менее дельных замечаний, с которыми проект этот и был внесен в Государственный совет 31 мая 1866 г. Но через несколько дней – 4 апреля – последовал выстрел Каракозова, который, как мы видели, внес в умы необыкновенное смущение и дал опору реакции, утвердившейся в это время. Государственный совет, смущенный новым правительственным настроением, оставил дело без рассмотрения, и оно пролежало так вплоть до 1868 г., т. е. целых два года, а затем, когда оно было наконец поставлено на обсуждение Совета, то министром внутренних дел был уже Тимашев, настроенный более реакционно, чем Валуев. Государственный совет вернул ему для ознакомления проект его предшественника. Тимашев продержал у себя этот проект около года, и в 1869 г. внес его опять в Государственный совет без существенных изменений. Тогда Государственный совет, приступив к его рассмотрению по существу, нашел, что этот проект был составлен в Министерстве внутренних дел без участия представителей городских обществ, и, придравшись к этому, постановил, что Министерство внутренних дел должно пригласить к его обсуждению представителей этих обществ. Были приглашены шесть провинциальных городских голов и два столичных, и при их участии проект был снова рассмотрен. Можно думать, однако, что едва ли это участие представителей общества поправило в данном случае проект к лучшему, ибо именно в этой комиссии было заявлено о том, что опасно без оговорок вводить всесословное, хотя бы и цензовое, избирательное право, и так как по министерскому проекту предполагалось ввести в состав избирателей всех плательщиков каких бы то ни было городских налогов, то в этой комиссии было указано, что, может быть, этот мелкий демократический элемент своею численностью подавит более зажиточные слои, и тут-то было введено чрезвычайно вредное новшество, заимствованное из Пруссии, которое, несомненно, испортило проект и исказило городское самоуправление. Это была так называемая прусская классовая система, которая заключалась в том, что предложено было всех плательщиков налога разделить на три класса, из которых каждый должен был составить особую курию. Разделение это должно было быть сделано соответственно размеру платимых избирателями податей: должны были составляться в нисходящем порядке списки всех плательщиков городских налогов, причем по этим спискам сперва должны были отсчитываться лица, платящие высшие налоги, пока, таким образом, не составлялась одна треть суммы всех налогов; эти лица и составляли первую курию. Эту первую треть налогов уплачивали в городах очень немногие крупные плательщики, и первая курия должна была, таким образом, составляться из нескольких десятков лиц. Затем плательщики, платившие следующую треть городских налогов, составляли вторую курию – их могло быть несколько сотен, и, наконец, все остальные плательщики, уплачивавшие последнюю треть, – а их, очевидно, были в значительных городах уже тысячи, – составляли третью курию, и каждая курия должна была выбирать равное число гласных. Таким образом, одна треть состава городской думы ставилась в зависимость от выбора нескольких десятков богатых людей, другая – от выбора некоторой группы лиц среднесостоятельных и только одна треть отдавалась на долю многолюдной городской цензовой мелкоты.

Городовое положение 1870 года

Вот на каких в конце концов основаниях был выработан новый проект, который был затем внесен в Государственный совет, здесь был обсужден, опять-таки при участии двух столичных городских голов, и наконец 18 июня 1870 г. получил силу закона.

Один существенный недостаток Положения 1870 г. заключался, таким образом, именно в том, что искажено было начало всесословного участия населения в выборах в городскую думу. Другим принципиально не менее важным требованием, которое выставлялось с самого начала участниками реформы наряду с принципом всесословности, было требование самостоятельности городского самоуправления. Действительно, ведь без самостоятельности всякое самоуправление превращается в фикцию; всякое самоуправление, подчиненное полицейской власти, является, в сущности, системой выборных должностных лиц, как бы поставляемых населением на службу администрации. Надо сказать, что в данном случае составители городового положения стремились к тому, чтобы сделать городские думы самостоятельными; они не были подчинены местной администрации, а прямо Сенату, губернаторам же предоставлено было по закону только смотреть за законностью постановлений городских дум, так что с этой формальной точки зрения как будто бы эти новые городские учреждения были самостоятельными. Но несомненно, что действительная самостоятельность органов самоуправления всегда тесно связана еще с правом самообложения, последствия отсутствия которого мы и видели на истории нашего городского екатерининского самоуправления.

По Положению 1870 г., городские думы формально были наделены правом самообложения, но надо сказать, что именно в этой сфере права их были чрезвычайно ограничены. Именно им предоставлены были не все источники городского обложения в их распоряжение, а только определенные, весьма строго нормированные источники, в самом законе перечисленные. Этими источниками являлись прежде всего недвижимые имущества, дома, которые могли облагаться по закону не выше 1% со стоимости – стоимости, определяемой самими же гласными думы, из которых большинство, несомненно, являлось заинтересованными в том, чтобы преуменьшить эту стоимость, особенно крупных зданий, так как они сами же и были часто их владельцами. Затем, другой источник городских доходов составляла торговля и промышленность, т. е. те торговые свидетельства, те патенты на торговлю и те торговые документы, которые облагались определенным сбором в казну, причем городские думы могли облагать эти свидетельства и торговые документы опять-таки не свыше известного процента того обложения, которое налагалось на них казной.

Таким образом, независимо от скудости средств, которые давались в распоряжение городского управления, это отражалось на самостоятельности его, потому что какое же это право самообложения, если оно так строго нормировано законом и не дает возможности сообразоваться с нуждами городского хозяйства и благоустройства. Но еще большие стеснения заключались в этом отношении в том, что все расходы городского самоуправления на собственные нужды были чрезвычайно ограничены тем, что на него был наложен ряд обязанностей, удовлетворение которых, в сущности, весьма мало относилось к нуждам местного населения, а представляло казенную повинность, как, например, содержание в некоторой доле местного гражданского управления, содержание городской полиции и т. п. За удовлетворением этих обязанностей, главным образом важных не для населения, а для правительства, в конце концов при ограниченности источников доходов в кассе городского самоуправления оставались весьма небольшие суммы на удовлетворение всех прочих культурных нужд городского хозяйства и благоустройства, в особенности народного просвещения и медицины. Эти ограничения были проведены по аналогии с положением земства по закону 21 ноября 1866 г., но тут стеснения были еще гораздо более значительны, чем там.

Наконец, городскому самоуправлению предоставлено было право издания обязательных для жителей постановлений, но, во-первых, их область была чрезвычайно сужена; постановления эти могли касаться только вопросов гигиены и благоустройства в тесном смысле. Затем, самое исполнение этих постановлений поставлено было в условия довольно проблематичные, ибо городское самоуправление не имело для настояния на исполнении населением этих постановлений никаких средств. Хотя оно и платило значительные суммы на полицию, но эта полиция, в сущности говоря, совсем не считала себя обязанной наблюдать за исполнением обязательных постановлений городского самоуправления, так что в конце концов они оставались обыкновенно мертвой буквой, пока по новому Положению (1892) не были поставлены в иные условия, когда они сделались обязательными постановлениями не городского самоуправления, а стали издаваться местными губернаторами лишь по инициативе городского самоуправления, – тогда за их исполнением стала наблюдать подчиненная губернатору полиция. Таким образом, вы видите, что и самостоятельность этому городскому самоуправлению была дана лишь в чрезвычайно ограниченном размере.

Во главе городского самоуправления по-прежнему остался городской голова, который явился, с одной стороны, главой исполнительного органа, управы, где он председательствовал, а с другой стороны, он же председательствовал и в думе, и при этом власть ему была дана столь же обширная, как и председателям земских собраний, которыми были предводители дворянства. В то же время в отношении поддержания порядка в заседаниях думы голова не только получил большую власть по отношению к гласным, но и сам был поставлен в большую зависимость и подлежал большой ответственности перед правительством. Таким образом, благодаря соединению и исполнительных функций, и председательствования в городской думе в лице головы, в значительной степени умалялась возможность свободного обсуждения и решения дел в самой городской думе.

Вот те главные недостатки, которые были допущены в самом законе; как это самоуправление развилось на практике, какие оно впоследствии встретило препятствия в жизни, мне придется говорить, когда я поведу свое изложение дальше.

Подзаголовки разделов лекции даны автором сайта для удобства читателей. В книге А. А. Корнилова они отсутствуют.