ЛЕКЦИЯ XXVI

 

(начало)

 

Земская реформа. – Ее связь с крестьянской реформой. – Разработка земской реформы и ее содержание. – Отношение к земской реформе печати и общества. – Условия, при которых пришлось работать земским учреждениям.

если вам нужны КРАТКИЕ сведения по этой теме, прочтите статью Земская и городская реформы Александра II – кратко из Учебника русской истории академика С. Ф. Платонова
Николай Милютин

Николай Милютин

Отмена крепостного права, как я уже говорил, образовывала сама по себе много пустых мест в существовавшей ранее системе местного управления, так как эта последняя связана была теснейшим образом с крепостным правом и в нем имела свою опору, ибо при крепостном праве каждый помещик в своем имении был первым и притом почти неограниченным представителем административной власти. В то же время и в местном уездном и губернском управлении большая часть должностей, самых влиятельных в повседневной жизни, замещалась по выбору дворянства и из числа его представителей. Это касалось как полицейских, так и судебных должностей и, конечно, создавало такое положение, при котором невозможно было ожидать для лиц непривилегированных сословий ни правосудия, ни защиты их интересов при столкновении этих последних с интересами представителей привилегированного класса. Понятно, что подобный порядок мог быть терпим лишь при крепостном праве, пока это последнее считалось неизбежным и неприкосновенным устоем русской государственной и общественной жизни. С другой стороны, перед правительством с момента обнаружившихся в эпоху Крымской войны язв существовавшего строя стояла определенная задача преобразовать этот строй таким образом, чтобы привлечь к участию в оздоровлении и развитии государственной и общественной жизни страны все жизнеспособные и работоспособные силы народа и общества. Поэтому при самом начале работ в этой комиссии, которая была образована в Министерстве внутренних дел под председательством Милютина для разработки проекта реформы местного управления, были установлены принципы, соответствующие только что очерченной общей задаче. Эти принципы были выражены Н. А. Милютиным в особой записке и были одобрены государем в качестве руководящих принципов реформы. Принципы эти выражались в формуле: дать местному самоуправлению возможно больше доверия, возможно больше самостоятельности и возможно больше единства. К этому времени весьма удачно подоспели и те заявления отдельных губернских комитетов или проектов, составленных в них представителями прогрессивно настроенного меньшинства – особенно из среды дворянства нечерноземных промышленных губерний, – которые были затем еще резче подчеркнуты и подробнее развиты депутатами первого приглашения в редакционных комиссиях и которые указывали на необходимость построить это самоуправление на всесословных началах, соответствующих новому гражданскому строю страны, освобожденной от крепостного права. На этих началах и был построен первый очерк земских учреждений, составленный в комиссии Милютина.

На этой же комиссии лежала, сверх того, разработка общей полицейской реформы, организации отдельной от полиции следственной власти и новых мировых учреждений, на которые возложено было введение крестьянской реформы. Работы ее далеко не были закончены, когда последовали отставка Ланского и Милютина и назначение на пост министра внутренних дел Валуева, который принял лично на себя председательство в этой важной комиссии. Валуев, как вы знаете, не сочувствовал принципу всесословности и всячески стремился в то время поддержать и укрепить престиж и преобладание дворянского сословия, поколебленные отменой крепостного права. Однако отказаться вполне от принципа всесословности он в это время уже не решился, а попытался лишь дать преобладание дворянству в земских учреждениях – при помощи некоторого понижения ценза для лиц дворянского сословия в сравнении с землевладельцами прочих сословий и усиления числа гласных от частных землевладельцев в земских собраниях в сравнении с числом гласных от крестьянских обществ. Но эти его поправки были устранены критикой главноуправляющего II отделением собственной его величества канцелярии барона Корфа, который доказал их логическую несостоятельность, указывая в то же время, что они вызовут большое недовольство и раздражение в обществе, – настолько уже к этому времени в обществе укрепились либерально-демократические принципы, развившиеся во время разработки крестьянской реформы, и настолько стали с ними свыкаться и представители высших бюрократических сфер. Государственный совет также оказался не на стороне Валуева, и таким образом в конце концов представительство в земстве отдельных групп населения, хотя и построенное на куриальной системе, было, однако же, установлено более справедливо и сообразно принципу всесословности, нежели желал Валуев. Валуев хотел дать право участия в избирательных собраниях дворянам, владеющим землей в размере 50 крестьянских высших наделов, установленных для данной местности Положением 19 февраля, а для землевладельцев недворянского сословия – установить ценз в 100 таких же наделов. Государственный совет признал справедливым уравнять тех и других и определил для обеих категорий земельный ценз, равный 100 наделам.

Избиратели земских гласных были разделены на три курии: 1) курию частных землевладельцев, 2) курию сельских обществ и 3) курию городских избирателей, причем для последних право на участие в выборах давалось владением недвижимым имуществом в городе, оцененным не ниже известной суммы (в 3 тыс. и в 6 тыс. руб.), или принадлежностью к купеческим гильдиям, или владением торгово-промышленными заведениями с оборотом не ниже 6 тыс. руб. При распределении между этими куриями числа гласных, которых каждая из них могла выбирать в уездное земское собрание, Валуев хотел установить преимущество в пользу курии частных землевладельцев, проектируя, что для сельских обществ один избираемый ими гласный должен приходиться на каждые 4 тыс. наделов, тогда как для частных землевладельцев – один гласный на пространство земли, равное лишь 2 тыс. полных крестьянских наделов. Но Государственный совет уравнял и в этом отношении все курии, признав, что и для сельских обществ, и для землевладельцев один гласный должен приходиться на каждые 3 тыс. наделов, а в городской курии – на равноценную этой земле сумму имуществ. При этом еще было установлено, что общее число гласных, выбираемых одной курией, не может быть больше, нежели общее число гласных, выбираемых двумя другими куриями, вместе взятыми[1].

Структура земских учреждений была предположена в следующем виде. Как в губернии, так и в уезде органы, заведующие земским хозяйством, разделены были на распорядительные и исполнительные. Первые установлялись в виде земских собраний, образуемых из гласных, избираемых упомянутыми куриями, причем число гласных, входящих в состав уездного земского собрания, колебалось, в зависимости от размеров уезда, от 14 до ста с лишним. Губернское собрание составлялось из губернских гласных, выбираемых уездными собраниями. Председателями уездных собраний сделаны были уездные предводители дворянства, председателями губернских собраний – губернские предводители. Уездные собрания должны были заведовать земским хозяйством уезда, губернские – теми хозяйственно-распорядительными делами, которые касались целой губернии. Но при этом уездные собрания были признаны вполне независимыми от губернских. Те и другие должны были собираться раз в год для установления общего плана ведения хозяйства, для утверждения сметы доходов и расходов с правом обложения всех входящих в район их деятельности недвижимых имуществ и торгово-промышленных предприятий и, наконец, для выбора исполнительных органов, заведующих постоянным ведением всего дела, и для рассмотрения и утверждения ежегодно представляемых им этими органами отчетов. Этими исполнительными органами должны были быть земские управы – губернские и уездные, – состоящие из председателя и нескольких членов каждая. Гласные должны были выбираться на три года, и на тот же срок земские собрания должны были избирать и управы.

Что касается компетенции земских учреждений, то Милютин, не пытаясь особенно расширить круг порученных им дел, настаивал лишь на том, чтобы в своей сфере они пользовались полной самостоятельностью и независимостью от местных административных властей, подчиняясь лишь одному Сенату, и что губернаторам при этом предоставлено было лишь право надзора за законностью их действий. Первоначально в заведование земских учреждений предполагалось передать те дела, которые во времена дореформенные велись местным начальством на средства губернского земского сбора, из которых важнейшими были устройство и содержание местных путей сообщения, а также отбытие повинностей подводной и постойной, затем дела, подведомственные приказам общественного призрения, т.е. больницы и богадельни, и, наконец, дела продовольственные, частью подведомственные губернским и уездным учреждениям, частью – помещикам и окружным управлениям государственных имуществ и удельного ведомства. Затем, по инициативе барона Корфа, решено было расширить компетенцию земских учреждений и передать на их попечение дело распространения на местах народного образования, постройки церквей и устройства мест заключения, а также попечение о развитии медицинской и ветеринарной помощи в уездах и губерниях и вообще заботы о всех пользах и нуждах местного населения, сельского хозяйства, торговли и промыслов.

Такова была в общих чертах структура и компетенция вновь созданных по положению 1 января 1864 г. всесословных органов местного самоуправления.

Они были распространены первоначально лишь на 33 губернии и в этих губерниях открывались постепенно, начиная с 1865 г. К 1 января 1866 г. они были открыты в 19 губерниях, к 1 января 1867 г. – еще в 9 губерниях, а всего в 28; затем, в течение 1867 г. – еще в 2 и после 1 января 1868 г. – еще в 4, причем в число земских губерний включена была и Бессарабская область[2].

Общество и печать при самом опубликовании земского положения возлагали на земское самоуправление большие, а многие – даже преувеличенные надежды, хотя к самому положению и относились критически. Наиболее пессимистический отзыв о нем принадлежал И. С. Аксакову, который отказывался видеть в нем настоящее самоуправление и признавал его за одну из форм призыва выборных земских людей на государственную службу[3]. Он приветствовал лишь последовательное проведение в земском положении начала всесословности. Наиболее оптимистический взгляд на эту реформу выражен был в статьях К. Д. Кавелина, появившихся в 1864 г. в «Петербургских ведомостях» Корша. Кавелин видел в земских учреждениях необходимую и превосходную школу для приготовления русских людей всех классов к участию в государственных делах при будущем представительном строе. Он горячо звал всех передовых и просвещенных людей принять в них участие и, разбирая подробно самый закон, относился к нему чрезвычайно благоприятно[4].

Однако земским учреждениям пришлось начать свою работу при крайне неблагоприятных условиях, когда с 1866 г. в России уже повсюду восторжествовала реакция. Они встретили крайне враждебное отношение к себе всех правительственных органов – центральных и местных и, при чрезвычайно трудных финансовых обстоятельствах, скоро были ограничены в праве обложения торговых и промышленных предприятий, а затем была ограничена публичность и гласность земских собраний и стеснена в них свобода прений, благодаря чему вскоре многие весьма ценные и достойные деятели земства охладели к этому делу и вышли и из состава земских управ и собраний.



[1] Сравн. мою работу «Из истории вопроса об избирательном праве в земстве». СПб., 1906.

[2] Подробные сведения указаны в моем разборе двух первых томов сочинения Б. Б. Веселовского «История земства за сорок лет» в «Известиях СПб. политехнического института» за 1910 г., т. XIV, отд. оттиск, стр. 15.

[3] Сочинения И. С. Аксакова, т. V, стр. 253–261.

[4] Сочинения К. Д. Кавелина, т. II, стр. 765. Сравн. его письмо к Корсакову от 20 марта 1865 г. в «Вестнике Европы» за 1886 г., № 10, стр. 757.

Уважаемые гости! Если вам понравился наш проект, вы можете поддержать его небольшой суммой денег через расположенную ниже форму. Ваше пожертвование позволит нам перевести сайт на более качественный сервер и привлечь одного-двух сотрудников для более быстрого размещения имеющейся у нас массы исторических, философских и литературных материалов. Переводы лучше делать через карту, а не Яндекс-деньгами.